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我们为什么需要政府信息公开制度

发布日期:2019-03-25 06:19 来源:政务公开 浏览次数:176 字体:[ ]

  人类已经从工业文明进入信息文明。信息社会最为宝贵的资源就是信息。信息如同货币,只有公开并充分地自由流动,才能产生最大的经济效益与社会效益。然而,在我国长期的封建社会中,诸如“民可使由之,不可使知之”、“法不可知,则威不可测”等观念影响甚远,加之信息的控制者往往能从垄断信息中谋取实惠,这就使在我国建立政府信息公开制度更为困难。尽管2002年7月召开的国家信息化领导小组第二次会议通过的电子政务建设指导意见明确将制定政府信息公开条例等列为近期制度建设的重点,我们仍然有必要全面认识政府信息公开制度在我国的必要性。

  在所有国家,由于政府是最大的信息所有者和控制者,国家信息化或者信息社会的前提是政府信息化,而政府信息化的核心是政府信息资源的有效开发和利用。由于信息化发展程度的差别,西方发达国家对政府信息资源的开发与利用比我们要早得多,也要规范得多。即使这样,它们也在不断检讨政策,在更高的层面上关注信息社会与政府信息资源的利用问题。欧盟在1999年发表的信息社会中的公共信息资源的绿皮书中,从经济、社会发展与欧洲的一体化等许多方面提出了公共信息资源是欧盟的关键资源(keyresource)的观点,并对政府信息利用过程中的立法、适用范围、政府信息定价、公平竞争、版权保护、个人隐私保护与商业秘密等问题进行了全面的检讨,为欧盟及其各国的信息公开制度注入了活力。美国图书馆与信息科学全国委员会在发表于2001年的一份权威性报告中,系统地分析了信息技术发展给政府信息资源利用所带来的挑战,明确地将政府信息资源列为国家的战略性资源(str视点tegicresource),与土地、能源、劳动力、资本等资源并列,并提出了36条政策建议。包括世界银行与国际货币基金组织等在内的各种国际组织近年来对中东欧国家经济发展与政府透明度的关系进行了全面的研究,得出了两者之间的正相关关系的肯定结论。

  我国由于长期的封建传统影响,政府透明度不足一直是一个比较突出的问题。缺少透明度的结果是政府信息资源难以为社会所利用,造成社会资源的巨大浪费。据有关方面统计,我国有用信息的80%由政府掌握,但这些信息大多处于不对外公开状态,严重地制约了经济发展。尤其是随着信息化战略的推进,一些地方和部门借其掌握的信息资源谋取不当利益的现象愈演愈烈,与信息化的发展方向背道而驰。在我国,随着信息技术的发展,政府信息资源的开发面临着巨大的机会,同时也产生了许多新的挑战和问题。应该说,如何保障政府信息充分为社会所利用,推动国家信息化,在制度、技术与市场等方面均存在相当大的创新空间。政府信息如同银行货币,只有加速其流动,才能创造巨大的效益。当务之急是首先从认识上明确政府信息资源的战略性地位,通过制定政府信息公开条例为制度创新奠定法律基础。

  近年来,各种形式的政府公开制度在实践中得到了长足的发展,引入了诸如公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等政府信息公开制度,出现了一大批先进单位。在这方面,规定比较详细、改革举措比较大的有村务公开、警务公开与检务公开三个领域。其中检务公开在检察院系统的改革中占据了极其重要的地位。1998年,最高人民检察院公布“检务十公开”,提出用人民拥护不拥护、赞成不赞成、满意不满意作为检验检察工作的根本标准。在1999年召开的全国人大会上,检察系统的改革举措得到了人民代表的高度评价。这些措施推动了政府信息公开制度的发展,保证了人民知情权的实现,并使政府信息公开迅速成为全社会普遍关注的热点问题。

  然而,另一方面,必须承认,实践中推行的各种形式的政府公开制度仍然存在着一定的局限,往往具有各自为政的特点,相互之间缺少统一性和协调性,具体做法也大不一样,甚至在名称上都无法统一。比如,对于村务公开,目前的管理部门主要是民政部门,纪检监察与其他部门配合协调。同样的体制也适用于乡镇的政务公开。而对于其他层次的政务公开,目前的管理与领导体制则较为复杂,分别由法制部门、人事部门、民政部门、监察部门、党的宣传部门等负责。另外,对于信息安全管理和执法,也涉及到多个部门,如国家密码管理委员会、公安部、国家安全部、信息产业部国家计算机网络和信息安全管理中心、国家保密局、国务院新闻办公室等。这种多元化领导的弊端之一是缺少综合协调,使各地方、各部门在政府公开的做法上存在较大的差异。一个部门积累的经验也很难为其他部门所利用,加大了整个制度建设和运作的成本。另外,由于缺少综合协调机构,对于信息时代的信息公开问题缺少全盘规划和部署,各种改革仍然停留在渐进性改革的思路上。

  因此,根据改革与发展的需要,总结政务公开实践中的各种经验,通过制定信息公开条例来规范和统一各种形式的政务公开制度,已是不容忽视的问题。

  第三,政府信息公开是实现人民当家做主民主权利的需要(因版面限制,从略——编者)。

  腐败现象的成因非常复杂,但其中有两条非常重要的原因,一是权力高度集中,缺少制衡机制;二是权力的行使缺少透明度,容易搞暗箱操作或权钱交易。因此,从源头上防止腐败,一是要形成权力行使的合理制衡机制,避免掌握权力的人滥用权力;二是改变权力行使的方式,使其过程处于人民群众的监督之下。推行政府信息公开制度,首先就改变了权力运行的方式,使政府机关的职权、程序、办事结果、办事过程、时限、监督方式等均为人民所周知,可以避免出现暗箱操作或腐败现象。同时,通过赋予人民以获得信息的权利以及相应的获得救济的权利,可以使对政府机关权力的制衡机制更为丰富,在传统的上级行政权力对下级行政权力的监督之外,发育个人权利对行政权力的监督和司法权力对行政权力的监督,形成权力制衡的科学体系。

  信用缺失,市场秩序混乱,交易成本过高,一直是制约我国经济发展的一个重要因素。为此,党和政府多次动员各方面的力量,对市场经济秩序进行治理整顿,希望能够形成一个公平竞争的市场环境。实际上,对于诸如伪造学历,伪造土地、房屋权属证明,伪造各种资质证明与政府批文,合同欺诈,皮包公司坑蒙拐骗等现象,基本上有两种解决思路,一是加强管理和打击的力度,即我们日常所说的“打假”

  或者治理整顿市场秩序。这种方法要求比较大的政府投入和执法力度,社会成本比较高,有时甚至会出现愈打愈多或者久打不绝的后果。结果,执法、处罚甚至刑罚虽然不断加强,政府开支虽然不断增加,但市场经济秩序却未必能够有根本性的好转。另一种思路则是政府信息公开,这种思路不需要增加额外的政府开支和社会成本,也不需要增加额外的执法人员和处罚,它只是要求将政府信息对社会公开,民众有权通过一定的渠道和程序获得有关的政府信息。各种欺诈现象的存在,一个重要的原因就在于民众无法获得正确的政府信息,一旦真实的政府信息对民众公开,各种欺诈现象也就失去了藏身之所。因此,政府信息公开显然有利于规范社会主义市场经济秩序。

  政府信息公开之所以能够有利于规范市场经济秩序,在信息经济学家那里得到了最好的解说。2001年诺贝尔经济学奖的三位获得者阿克尔洛夫、史宾斯、斯蒂格利茨均是以研究信息经济学而著称,他们所提出的当买方与卖方具有非对称信息时市场运作的理论具有广泛的应用范围。根据他们的理论,在信息不对称的情况下,市场的运行可能是无效率的,市场选择的结果是“劣币驱逐良币”。因此,不论是在市场中还是在公共生活中,信息的披露具有非常重要的意义。

  第八,政府信息公开是推进依法行政和改革政府管理方式的必然要求(从略)。(作者单位:中国社会科学院法学研究所宪法行政法研究室)